l’anacronismo degli usi civici e la l. 20.11.2017, n. 168

| 29/05/2020

Va capito cos’è un uso civico e mi sembra che non sia stata mai fatta sufficiente chiarezza sulla sua natura giuridica.
E per far ciò è necessario andare indietro nel tempo perché i diritti di uso civico, che sono di variegata tipologia e di molteplici denominazioni, hanno in comune tutti di essere di origine antichissima, e traggono la loro origine da un epoca in cui la legge, come la intendiamo oggi, non esisteva, o, meglio, non esisteva più. Il crollo dell’impero romano ha lasciato l’intera Europa senza leggi, senza diritto universale, in preda solo della legge del più forte.

Con l’incastellamento si sono cominciati a formare in tutta Europa una serie di centri di potere che estendevano la propria signoria su spazi di terreno più o meno vasti. Nel momento in cui qualcuno, con la forza delle armi, scacciava tutti quelli che potevano contrastarlo da una zona più o meno vasta, si arroccava in una fortificazione a sua difesa, cercando di perpetuare per sé e per i propri discendenti la signoria su quel luogo, difendendola dagli assalti dei vicini. E’ l’inizio della classe nobiliare.

Ebbene nel momento in cui il signore pacificava la sua zona di territorio dichiarava di essere proprietario di tutto quanto si trovasse nel territorio. Ed era vero, perché il diritto di proprietà era affidato alla sua forza delle armi.

Ma in qualche modo doveva utilizzare il territorio per incrementare la sua ricchezza, ed allora cominciarono ad elaborarsi una serie infinita di diritti reali, conformi peraltro alla mentalità immota che ha congelato la civiltà dalla caduta dell’impero romano fino al nostro rinascimento.

Il signore concedeva al servo il diritto di coltivare il terreno o di mettere a frutto un certo bene, obbligandolo a versare a sé e ai propri discendenti un canone, un utilità, un servizio anche di carattere personale. Il diritto era dunque statico, e il signore (o i suoi discendenti) riscuotevano per sempre il canone o usufruivano delle prestazioni della popolazione, mentre i servi avevano il diritto di lavorare il terreno e trarne, se ci riuscivano, il sostentamento per se e per la propria famiglia, dopo aver pagato il proprietario. Da qui la differenza tra il diritto perpetuo del concedente (il signore) e il diritto perpetuo dell’utilizzatore , che era anche un dovere tant’è che spesso le singole persone erano collegate al fondo e diventavano servi della gleba.

Tutto questo è finito solo in epoca recente, grazie a Napoleone Bonaparte , che non ha tagliato le teste dei nobili, come facevano i giacobini, ma ha cancellato tutti i diritti feudali con una mossa molto semplice : li ha abrogati, inventandosi la tipizzazione dei diritti reali, che oggi sono quelli che tutti conosciamo: proprietà, usufrutto, uso, abitazione, servitù prediali ed enfiteusi.

Anche l’Italia, come tutto il resto del mondo (forse per prima) recepì il codice civile napoleonico che è rimasto nei principi fino a noi, e che rappresenta la dimostrazione della vera grande rivoluzione borghese di Napoleone Bonaparte.

In esso sopravvive l’enfiteusi, che ha una importanza rilevante, non tanto perché qualcuno oggi possa avere l’idea balzana di costituire un enfiteusi, quanto perché il suo meccanismo è il parametro della regolamentazione degli altri diritti medioevali scomparsi che sono assoggettati ai principi dell’enfiteusi.

Vi cito qui ad esempio il diritto di livello, proprio uno dei diritti abrogati dalla rivoluzione francese, che laddove emerga su un fondo viene assoggettato alla regolamentazione dell’enfiteusi. Sul diritto di livello ci sarebbe in realtà da dire molto, perché nella regione Abruzzo esso è diffusissimo e ancora ci presenta dei problemi. Ebbene anche il livello, quando ce ne accorgiamo, dobbiamo assoggettarlo al duplice meccanismo dell’enfiteusi, e cioè devoluzione o affrancazione.

Il Bonaparte, per cancellare il diritto medievale stabilì che in ogni momento il titolare dell’antica signoria poteva chiedere la devoluzione del fondo a se stesso, ovverossia la restituzione del bene, mentre il concessionario, il titolare del dominio utile poteva richiedere in ogni momento l’affrancazione, e cioè la riunione al suo diritto del canone dovuto al signore in modo da rimanerne pieno assoluto e legittimo titolare del diritto di proprietà.

Il punto fondamentale è che la legge stabiliva (e stabilisce) che il diritto di affrancazione prevale sul diritto di devoluzione, sicché se il proprietario dell’enfiteusi (o degli altri diritti ivi compreso il diritto di livello) chiede la devoluzione il concessionario può fermarlo chiedendo l’affrancazione. In entrambi i casi (affrancazione o devoluzione) si è tenuti a risarcire l’altra parte con un prezzo in danaro.

Orbene l’uso civico è esattamente questo, è uno degli antichi diritti reali medievali che ha avuto però una sorte leggermente difforme, per nostra sfortuna, perché il concedente non era (e non è) una persona fisica, il nobile del castello , bensì una universalità di persone , un ente territoriale, come lo chiameremmo adesso. Era il signore stesso che rinunciava per motivi particolari ad alcuni beni per favorire un’abbazia, una comunità specifica di cittadini, una universalità di persone, che quindi diventavano collettivamente titolari del suo ex diritto.

Il fatto che questi diritti non erano espressione sovrana del barone di turno ne ha permesso la sopravvivenza, in quanto Napoleone aveva di mira l’eversione della nobiltà, e pertanto ci sono stati tramandati fino ad oggi come  beni demaniali ai sensi dell’attuale art. 824 c.c., che prosegue con il successivo articolo 825 a regolare altresì i diritti demaniali sui beni altrui che continuano a sussistere quando i diritti sono costituiti altresì “per il conseguimento di fini di pubblico interesse corrispondenti a quelli a cui servono i beni medesimi”.

Noi quindi con gli usi civici abbiamo semplicemente ereditato dei diritti reali medievali con tutte le conseguenze del caso, ivi compresa quella della estrema difficoltà di capire quali siano, dove siano, e se essi gravino meno su un terreno, magari all’insaputa di tutti.

La natura degli usi civici

Le associazioni e le università agrarie, i domini collettivi degli ex stati pontifici, le partecipanze agrarie e così via, a seconda della regione dove si trovavano, sussistono quindi ancora e si sono portati appresso un regime di indisponibilità e di destinazione, vincolato alle primarie esigenze della specifica comunità a cui ab origine furono asserviti. Nessuno ne può disporre, venderli, mutarne destinazione, usucapirli, non sono soggetti ad espropriazione forzata, sono imperscrittibili. E tutte queste sono caratteristiche rilevanti ancora continuano a sussistere su una grande quantità di beni che noi spesso non sappiamo quali siano!

Abbiamo dei diritti reali fuori dell’elenco tipico muniti di quelle caratteristiche di cui vi ho detto, e quindi particolarmente rigidi nella loro sopravvivenza, dovuta sia alle loro caratteristiche giuridiche, sia alla scomparsa della memoria collettiva. Come facciamo a sapere su quali terre sussiste ancora il diritto di macchiatico, o di legnatico a favore dei residenti di una frazione di un certo comune?

Come vedremo dopo abbiamo delle possibilità di scoprire degli indizi al riguardo, ma senza la certezza dell’esistenza che invece, grazie ai registri immobiliari si ha oggi per tutti gli altri diritti reali tipizzati.

Io distinguerei i diritti di uso civico in queste categorie:

  1. diritti di uso civico su proprietà di privati;
  2. diritti di uso civico su proprietà pubbliche;
  3. proprietà di privati compresse dall’uso civico;
  4. proprietà pubbliche gravate da uso civico.

Senza contare il fenomeno dell’occupante abusivo, se abusivo si può considerare chi utilizza il fondo magari da decine di anni, credendosene in buona fede il proprietario. E considerando poi che per proprietà pubblica non si intende la proprietà dei comuni, delle provincie e delle regioni, ma di quelle universalità antiche di cui i comuni, le provincie e le regioni sono solo portatori del loro interesse, tant’è che in caso di contrasto tra un Comune e i cittadini titolari del diritto, questi ultimi possono nominare un loro rappresentante generale che agisca in giudizio.

Superamento degli usi civici

Vi dico subito che abbiamo sbagliato nel mantenere in vita questi diritti, che ben avrebbero dovuto essere inquadrati in altre fattispecie giuridiche, più confacenti al mondo moderno, più adatte al perseguimento di quegli interessi pubblici che invece si è voluto erroneamente tutelare con la sopravvivenza di tali diritti.

Oggi nessuno è in grado di indicare e quantificare quali siano le terre collettive e quali diritti civici insistano su determinate terre perché i comuni, le provincie e le regioni si sono limitate a predisporre leggi stralcio, leggi di sanatoria, giusto per rimediare alle situazioni più gravi, rinviando sine die i numerosi dubbi connessi alla regolamentazione generale dei diritti collettivi. Quanti comuni oggi conoscono esattamente i demani collettivi loro appartenenti? La memoria è stata smarrita nel tempo, salvo poi riaffiorare improvvisamente, quando uno meno se lo aspetta, con tutto il carico dei limiti di inalienabilità e imprescrittibilità di cui si è detto.

E’ ben vero che sono stati fatti dei tentativi di inventariare tali diritti, tentativi utilissimi, ma che sono ben lungi dal fornire la certezza del diritto di cui lo sviluppo economico di un paese ha bisogno. I diritti di uso civico vanno perciò aboliti, e inquadrati nei principi normativi moderni oggi esistenti. Non va prolungata la loro sopravvivenza, che è solo un’agonia.

Ne è prova di questa sopravvivenza l’articolo 3 del T.U. in materia di usi civici della regione Abruzzo che, dopo aver premesso come “la regione persegue l’obiettivo di fare delle terre civiche strumento produttivo primario per lo sviluppo delle popolazioni abruzzesi “ precisa che “la regione salvaguardia, comunque, i diritti originali e imperscrittibili delle popolazioni abruzzesi sulle terre civiche”.

Normativa

normativa usi civici

La legge fondamentale è ancora quella del 1927 n. 1766 che sostituiva la legislazione preunitaria e istituiva i commissari regionali per gli usi civici, magistrati nominati dal Consiglio Superiore della Magistratura, con funzioni amministrative e giurisdizionali e aventi il compito, con la duplice competenza amministrativa e giudiziaria, di mettere ordine negli usi civici mediante procedimenti di carattere liquidatorio, per chiudere i diritti civici appartenenti alle popolazioni ma sulle terre altrui, e di carattere conservativo tutelandole terre di proprietà collettiva.

Il D.P.R. 15 gennaio 1972 n. 11 trasferì alle regioni a statuto ordinario poteri in tema di agricoltura spostando alcuni poteri in materia di liquidazione degli usi civici, come la verifica delle occupazioni abusive previste dal successivo D.P.R. 26/07/1977 n. 16.

E ciò quando lo stesso concetto elementare dell’uso civico, e cioè il dare sostentamento vitale alle popolazioni in momento in cui solo dalla terra le popolazioni potevano ricavare la loro sopravvivenza, aveva già perso tutta la sua ragion d’essere.

Il regime degli usi civici veniva così ulteriormente complicato a causa del frazionamento tra la competenza del commissario agli usi civici e le regioni, creandosi una maggiore confusione tra gli apparati che ha ulteriormente complicato la materia.

La regione Abruzzo con la L.R. 3.3.1988 n. 25 regola, a seguito del trasferimento delle funzioni alla regione la legittimazione e i mutamenti della destinazione, la gestione, l’inventario, il piano regionale di utilizzazione delle terre civiche nonché le forme organizzative delle stesse.

Ma con la legge 88/1985 si era attribuita alle terre civiche uno spostamento culturale, riconoscendo alle stesse non più la funzione di sopravvivenza degli aventi diritto ma un carattere ambientale e paesagistico inserendo le terre civiche in una tutela di natura costituzionale. Le zone gravate da uso civico, sono, con la predetta legge, assoggettate altresì a vincolo paesaggistico. E’ evidente il tentativo del Legislatore di dare un nuovo respiro alle terre civiche spostando la loro funzione dall’utilizzazione per intenti produttivi e agricoli, che recava con se l’immobilismo d’epoca medievale, ad una funzione culturale e paesaggistica, ma con ciò complicando ulteriormente il quadro che continua ad essere regolamentato dalla ben diversa legge del 1927.

Interessante, ma purtroppo parziale, il tentativo dell’articolo 17 della L.R. 2588 di procedere ad inventariare le terre civiche, avvalendosi dell’Ente Regionale di Sviluppo Agricolo e cercando di mappare le terre civiche abruzzesi, distinguendo quelle libere e gestite dai comuni da altre amministrazioni, da quelle occupate dalla popolazione a qualsiasi titolo, legittimo o abusivo.

Progetto, dicevo, incompleto perché la mappatura, anche laddove degna di fede grazie al trasferimento di tutta la documentazione storica ed amministrativa regionale già detenuta nell’archivio del Commissario de L’Aquila per il riordinamento degli usi civici in Abruzzo, non è certo completa, e comunque non è facilmente disponibile, come invece avrebbe potuto esserlo, ad esempio, prevedendo l’obbligo da parte dei comuni di annotare l’esistenza di usi civici sui certificati di destinazione urbanistica.

Legittimazione

Scomparsi gli enti collettivi formalmente proprietari, persa la memoria nei comuni e negli altri enti esponenziali, cessata la raccolta del canone o della utilità a uso civico, una larga parte di terreni, siano essi di proprietà di privati gravati da uso civico, siano essi terreni di proprietà della scomparsa collettività, sono stati appresi e coltivati da generazioni da parte di soggetti in assoluta buona fede. Ecco perché ritenemmo troppo forte parlare di “occupazione abusiva” .

La legittimazione, non essendo ammissibile peri beni di uso civico l’istituto della usucapione , come dicemmo all’inizio, è l’istituto in base al quale viene riconosciuto e quindi trasferito il diritto di proprietà nei confronti degli occupanti. La legittimazione è di competenza della Giunta Regionale ai sensi dell’art.3 della L.R. 1999/68 e dell’art. 9 della legge 1927/1766 e viene formalizzata con provvedimento di legittimazione del Presidente della Giunta Regionale ai sensi dell’art. 3, primo comma, della L.R-. 68/99 modificato con l’art. 104 della L.R. 6/2005 nonché della deliberazione della Giunta Regionale n. 2199 del 15/10/1999. Il rappresentante del Comune normalmente viene delegato per l’atto notarile di legittimazione.

Il provvedimento di legittimazione conferisce al destinatario la titolarità di un diritto soggettivo perfetto, di natura reale, e cioè il diritto di proprietà come noi lo conosciamo, costituendone titolo legittimo perla trascrizione a suo favore.

Per i terreni di proprietà privata , ancorché gravati da uso civico, si conferma la vigenza del diritto di usucapione che fa acquistare la proprietà a titolo originario, ancorché compressa dall’esistenza dell’uso civico.

Rammentiamo, come abbiamo visto prima, che occorre distinguere la proprietà collettiva dal diritto di uso civico. L’uso civico è un diritto reale su bene altrui, ma anche un diritto reale su bene proprio: mentre nel sistema di diritto privato la compresenza della titolarità del diritto di proprietà e del diritto parziale (ad esempio usufrutto) su uno stesso bene comporta l’estinzione dell’usufrutto, per i diritti reali ante napoleonici, che sono perdurati tuttora, la imprescrivibilità del diritto fa sì che coesistano sullo stesso bene il diritto di proprietà collettivo e il diritto di uso civico a favore della stessa collettività. Di tal che la legittimazione di un terreno anche pubblico costituisce trasferimento solo del diritto di proprietà sottostante, mentre per il diritto di uso civico ivi gravante occorre un altro procedimento, quello cioè di affrancazione, che vedremo dopo.

Mentre per i terreni privati gravati da uso civico sarà sufficiente la sola affrancazione e la proprietà, di cui eventualmente non si sia già titolari può essere acquistata o usucapita.

Rammento che ancora oggi per la legittimazione occorre che ricorrano i tre requisisti previsti dall’art. 9 della L. 1766 del 1927 che ripete pedissequamente quanto previsto dalla previgente legislazione napoleonica sull’eversione della feudalità e cioè:

  • l’ occupazione ultra decennale dei suoli;
  • la non interruzione dei demani civici;
  • l’apporta al suolo di sostanziali e permanenti migliorie.

Il secondo punto oggi fa un po’ sorridere perché richiede in sostanza che l’occupante abusivo abbia continuato a permettere l’utilizzo del bene ai fini di usi civico, quando, nei fatti la memoria che quel fondo fosse gravato dal vincolo di legnatico o di macchiatico ormai era scomparsa nella memoria.

Affrancazione

L’affrancazione è invece il procedimento, del tutto distinto dalla legittimazione, con la quale il soggetto proprietario (magari diventato proprietario a seguito della legittimazione) viene affrancato dall’obbligo del diritto reale di uso civico.

Il procedimento di affrancazione è del tutto simile a quello esistente per l’affrancazione dei livelli e degli altri diritti reali abrogati da Napoleone, e confluiti nel meccanismo liquidatorio proprio dell’enfiteusi.

Solo più complesso, perché occorre sempre una delibera consiliare del comune ove è sito l’immobile e il decreto del Presidente della Giunta Regionale come per la legittimazione.

L’affrancazione, decomprime il diritto di proprietà, libera dal vincolo il proprietario, che diventa così pieno effettivo e totale proprietario di diritto privato del terreno. L’affrancazione è a titolo oneroso perché, secondo i calcoli occorre pagare un certo numero di annualità pregresse, di solito dieci (se non sono state pagate) ed una somma pari all’attualizzazione del valore del canone di uso civico (liquidato in danaro qualora esso sia costituito da un’attività materiale), somme che possono essere comunque tutte pagate ratealmente nelle annualità successive.

Non sono in grado di precisarvi di solito a quanto ammontano queste cifre ma posso riferirvi che i costi di affrancazione per gli analoghi livelli, atti che vengono stipulati frequentemente, ammontano a circa 3 / 4.000 euro totali in media.

Il ruolo del notaio

il ruolo del notaio negli usi civici

Come è noto il notaio è competente per la stipula degli atti di legittimazione e affrancazione. Su di essi, nulla questio. Si tratta di procedure già esaurite quando si porta il fascicolo al Notaio e svolte su iniziativa dell’avente diritto.

Grave è invece la problematica notarile in merito ai trasferimenti di beni di proprietà di universalità collettive assoggettati ad uso civico o semplicemente di terreni di diritto privato vincolati al diritto reale di uso civico.

Il problema è serio perché i diritti sono perpetui, perenni, imprescrittibili, non soggetti ad usucapione.

Quando il notaio compie le sue ordinarie visure che gli spettano per legge in catasto e nei pubblici registri a ciò deputati può infatti non trovare alcuna traccia dell’uso civico, perché di esso si è persa la memoria, e magari i danti causa hanno una trascrizione a loro favore regolarissima, perché quando acquistarono il terreno più di venti anni fa già allora non ci si ricordava della proprietà collettiva o dell’uso civico.

Nel diritto privato la situazione è totalmente tranquilla perché qualsiasi difetto nella trasmissione della proprietà antecedente ai venti anni non sortisce alcun risultato negativo, e la continuità delle trascrizioni del ventennio è assicurata. Così non è per gli usi civici e quindi teoricamente il notaio dovrebbe compiere delle ricerche, per ogni rateo di terreno, molto indietro nel tempo per cercare di riverificare se vi sono tracce dell’esistenza dell’uso civico.

Ovviamente vi sono dei casi semplici in cui dall’esame dei pubblici registri si scopre qualche elemento, magari secondario, che faccia sospettare l’esistenza di usi civici. In questo caso il notaio non può stipulare, perché il rischio è altissimo, essendo gli atti notarili di trasferimento di un terreno gravato da uso civico nulli. Compirà il notaio altre ricerche, o semplicemente inviterà le parti a fornire chiarimenti e documentazione. Insormontabile è invece l’ostacolo per tutti quei terreni (la quasi totalità) in cui non vi è alcuna traccia nelle carte dell’uso civico.

Certo ci sono archivi nelle regioni, sentenze dei commissari agli usi civici, circolari del commissario di carattere amministrativo, annotazioni da parte dei comuni, e persino il registro già previsto dall’art. 5 del Regio Decreto 332/1928 (cioè il regolamento di attuazione della legge 1766/27) in cui bisognava annotare entro il 3 aprile 1928 tutti gli usi civici della regione, pena la decadenza dell’uso civico. Magari fosse stato così, perché il registro è incompleto, e la giurisprudenza ha ritenuto che l’eventuale decadenza si possa applicare solo ai diritti di uso civico sulle terre private, ma non su quelle pubbliche!

Il Notaio quindi potrebbe garantire la inesistenza di rischi connessi all’acquisto solo attraverso indagini complesse, effettuate su elenchi e registri tenuti in posti diversi, a cui si può accedere solo con specifiche autorizzazioni, e pure di difficile lettura. Opera che poi ,comunque, anche se potesse essere utile per rilevare l’esistenza di qualche uso civico non garantisce l’inesistenza del diritto, ma consente solo l’acquisizione di ulteriori elementi di indagine!

L’affermata e assoluta impossibilità, che, anche attraverso ricerche su mappe, documenti e registri diversi, di conoscere con certezza se un terreno sia da considerare pubblico e in quanto tale gravato da uso civico, ossia un terreno privato gravato da uso civico (ancorché per quest’ultimo potrebbe applicarsi la decadenza di cui al regolamento di attuazione del 1928) fa si che non si possa pretendere dal notaio una diligenza diversa da quella che ordinariamente si richiede.

La responsabilità del notaio sussiste se viene meno ai compiti ordinariamente attribuitigli dalla legge, od anche, ma in misura minore, qualora da dette ricerche siano emersi elementi di sospetto che non ha approfondito e comunicato alle parti. Certamente il notaio non potrà essere chiamato responsabile per i rischi nei confronti dell’acquirente che acquista in buona fede un terreno pubblico o un terreno gravato da uso civico semplicemente per l’impossibilità professionale di fornire questa garanzia e questa certezza all’acquirente.

La trascrizione

Si è scritto moltissimo sulla trascrizione, come è ovvio. Per quanto riguarda la legittimazione direi che vi è uniformità di opinioni sulla circostanza che essa è un trasferimento di proprietà privata. Con la legittimazione cessa la qualificazione demaniale del bene, e il diritto acquistato è un diritto di proprietà, ancorché magari rimanga ancora compresso dall’esistenza dell’uso civico.

Molti problemi ha dato invece la trascrivibilità del diritto di uso civico. Il diritto non esiste nel nostro ordinamento giuridico, e quindi neanche nelle leggi che regolano la trascrizione! Molti hanno suggerito di renderlo un connotato della proprietà, trascrivendo cioè non la piena proprietà a favore dell’acquirente per effetto della legittimazione bensì una “proprietà gravata da uso civico”, soluzione che non riteniamo confacente perché comporta una doppia forzatura: la scomparsa della trascrizione autonoma dell’uso civico e la invenzione di una proprietà che non trova riscontro nel nostro ordinamento.

Io ritengo che bisogna applicare per analogia la normativa sull’enfiteusi. Il diritto dell’enfiteuta esiste nel nostro ordinamento e il diritto di uso civico, dovendolo per forza adattare ad uno schema inviolabile, può trovare la sua accoglienza solo come diritto dell’enfiteuta che, risultando però a favore della collettività, permetta successivamente il riscontro che quel diritto non è un enfiteusi privatistica, ma un uso civico pubblicistico. Peraltro già così si fa per tanti altri diritti scomparsi, come il livello, il diritto del miglioratario, la colonia perpetua, la partecipanza agraria.

Ipotesi de iure condendo

Vi sarà chiaro dalla mia esposizione che ritengo che gli usi civici vadano aboliti, che questa confusione che ormai dura da mille anni vada spazzata via. In un momento in cui il legislatore si affanna a ricercare semplificazioni, magari complicando delle cose già semplici, giusto per far vedere la sua solerzia è gravissimo che non compia una semplificazione così elementare che può essere risolta da una legge di pochi articoli.

E tutto ciò, ovviamente senza ledere nessuno, e lasciano inalterati i diritti di tutti e le finalità pubbliche esistenti, che però saranno esercitate molto più semplicemente e concretamente assicurando certezza del diritto ai consociati attraverso gli ordinari strumenti della proprietà e delle servitù rimediando finalmente all’omissione di Napoleone Bonaparte che all’epoca, per motivi storici e politici, si concentrò solo sull’eversione della feudalità.

notaio Massimo d’Ambrosio

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